消えゆく故郷：気候安全保障、避難、人権―― 太平洋に焦点

要旨

本政策提言では、気候避難民の保護について検討し、既存の難民支援枠組みの限界と有効性を示す。気候変動など、避難民を発生させる要因の変化を認識したうえで、強制的であれ自発的であれ、移転プロセスに踏み出す人々の生命と尊厳を守り、保護するために、人権に基づく枠組みを実施することを提唱する。結論では、気候避難民の保護および援助、そして平和と安全保障の維持において、太平洋諸国を支援するためのさまざまな政策提言を示す。

1. はじめに

気候変動に関する政府間パネル（IPCC）は、避難民の発生は気候変動による最大の影響の一つとなり得ると指摘している。

本政策提言では、悪化の一途をたどるこの危機に対処するうえで、現行の難民支援と人権保護の枠組みがどのように役立ち得るかを検討する。また、世界的な傾向を検討し、太平洋地域における気候による移動の管理に応用可能な経験を特定する。

さらに、本政策提言では、太平洋地域における気候安全保障、現行の難民支援枠組みと人権枠組み、気候避難、管理計画についても論じ、最後に政策決定者を支援する提言を示す。

2. 気候安全保障：The World Climate and Security Report 2021（世界気候・安全保障報告書 ２０２１）

“The World Climate and Security Report 2021”によれば、強制的な移動は、今後１０年間に最も切迫する上位五つの気候安全保障上の課題であり続ける可能性が高い。気候変動がもたらす脅威に対するレジリエンスを構築するために、政策決定者と防衛当局の指導者は、自然科学者や社会科学者と密接に協力しなければならない。同報告書は、国家や国際アクターが早急に行動を起こし、避難民の発生といった環境安全保障および気候安全保障上の影響を包含する国際的な法的メカニズムや政策メカニズムを更新し、整備する必要があることを強調している。

3. 気候避難民に対する保護： 難民支援と人権のメカニズム

“In Harm’s Way – International Protection in the Context of Nexus Dynamics between Conflict and Violence and Disaster or Climate Change”（危機にさらされる人々： 紛争・暴力と災害または気候変動の複合的相互作用における国際保護）と題する報告書では、法的枠組みに基づく国際難民保護が到着国によってどのように提供されているかが考察されている。以下の節では、難民支援枠組みと人権枠組みの長所と短所、それらが気候避難民を保護する能力について検討する。

3.1 難民法と難民支援枠組み

難民の地位に関する１９５１年ジュネーブ条約（難民条約）は、「難民」に「迫害を受ける恐れ」を要件とする特別な法的意味を付与しており、それには、気候避難など、環境に起因する状況のほとんどが含まれていない。

国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）の包括的難民支援枠組み（CRRF）は、国際保護を提供し、適用の指針とするための最も重要な枠組みである。個人が難民の定義を満たすことができない場合も、一時的な保護、または在留、措置を認める国際的な「補完的保護」を受けられる可能性がある。

難民に対する法的枠組みは、申請者の難民としての地位を評価し、保護を提供するための主要なメカニズムとして選択された場合、一次的役割を果たす。枠組みが避難民到着時に対応する機能のみに限定され、保護の提供において十分に利用されていない場合、その役割は二次的なものと見なされる。これは、気候避難の事例を考察するうえで重要な区別である。UNHCRと国際移住機関（IOM）は、気候変動に起因する移動の定義において「難民」を用いることに反対を表明している。なぜならそれは、迫害から逃れる人々という従来の難民の定義に適合しないからである。

3.2 人権枠組み

衛生、医療、食料、清潔な水、住まいへのアクセスといった基本的な権利は、１９４８年の世界人権宣言を中心とする人権条約において保障されている。人権アプローチでは、難民申請に対する非差別的評価を行い、気候変動に起因するものなど環境的要因も考慮に入れる。

難民支援枠組みと人権枠組みのどちらも、避難民の地位を評価するプロセスに適用することが可能である。しかし、避難に影響を及ぼす要素、特に気候変動に起因する要素がいっそう複雑化していることから、避難民について検討するには、人権枠組みのほうがより公正かつ適切なモデルといえる。

3.3 まとめ

気候変動が避難を引き起こす基本的要因である場合、難民の地位を求める申請へのアプローチとしては、人権アプローチが好ましい。なぜなら、難民条約のもとでは保護が提供されない可能性がある場合でも、人権アプローチでは地位を認めることができるからである。

２０１８年の報告書“In Harm’s Way”は、気候避難民に必要な保護を提供するうえで、特に迫害が存在しない場合、難民支援枠組みの適用と効果に限界があることを浮き彫りにした。

4. 太平洋における取り組み

太平洋地域における画期的事例は、人権枠組みの重要性を浮き彫りにしている。２０１９年、海面上昇の影響によりニュージーランドに保護を求めたキリバス国民が２０１５年に国連人権委員会に申し立てた事案について、裁定が下された。委員会は申請者の生存権が短期的には侵害されていないと判断したものの、この事例は、人権の視点から気候避難を考え、将来的に国家による保護や国際保護を提供する必要性を進展させるものとなった。

太平洋諸島フォーラムは、ブルーパシフィック大陸のための２０５０年戦略とその前身である２０１８年の地域安全保障に関するボエ宣言を通して、気候と紛争の関連性に対する認識を示した。以下の事例が示すように、太平洋諸国は気候安全保障と気候避難に対するアプローチを進展させている。

4.1 ニュージーランド

ニュージーランドは、太平洋アクセスカテゴリー居住ビザ（Pacific Access Category Resident Visa）と呼ばれる２国間協定による移住制度を確立している。これらの協定により、事前に計画を立てることで、より安全かつ確実な移住パターンが可能になる。しかし、これらの移住経路は環境劣化について言及しておらず、気候避難を明示的に認めるものではない。さらに、これらの移住カテゴリーへの登録は、COVID-19パンデミック期間などにおいて、変更や停止措置が取られる可能性がある。

4.2 フィジー： 計画的避難・移転ガイドライン

「気候変動および災害に関連するフィジー共和国避難ガイドライン（Republic of Fiji’s Displacement Guidelines in the Context of Climate Change and Disasters）」は、避難に伴う脆弱性が生じた場合はそれを軽減するとともに、避難を余儀なくさせる要因を低減する堅牢な対応策の実施を目的としている。「計画的避難・移転ガイドライン： 気候変動関連の移転を実施するための枠組み（Planned Relocation Guidelines: A Framework to Undertake Climate Change Related Relocation）」は、気候変動によって避難する見込みが大きいコミュニティーに対して、計画的移転の導入を推進するものである。重要な点として、フィジーのガイドラインは、人権に基づく枠組みにおいて、「慣習」を包含し、伝統的知識を取り入れることが不可欠の要素であると認識している。なぜなら、それによってコミュニティーのレジリエンスが構築され、気候変動への適応に革新性を組み入れることができるからである。

4.3 太平洋における対応の道筋

太平洋地域全体で長期的平和を維持するためには、気候安全保障という側面を理解し、これに取り組む必要がある。太平洋のコミュニティーが気候リーダーとして関与し、権限を持つことは、これらの課題に取り組む鍵となる手段の一環である。これには、太平洋における議論の場で十分に代表されていない女性や若者の声に耳を傾けることも含まれる。太平洋諸島の伝統的慣習（文化、知識、実践、理解）を取り入れることで、人間と環境の保護に対する貴重なアプローチが得られる。

5. 結論

気候変動の影響には、安全保障上の影響が必ず付きまとう。人権アプローチがなければ、気候避難民は難民の定義の範囲から外れ、国家による保護や国際保護を受けられないままになってしまう。

太平洋地域において、オーストラリアやニュージーランドのような地域先進国は、１）気候避難といったさらなる被害を防ぐため、自国の温室効果ガス（GHG）排出量に上限を設けて気温上昇を抑え、２）気候変動による不可避の影響に対する太平洋諸国の適応策を支援し、３）現在および将来における気候避難民の受け入れ能力を高めなければならない。

太平洋諸国は、気候避難に対応する際、避難民の尊厳、文化的アイデンティティー、福祉を守るために、人権に基づくアプローチを採用することが考えられる。気候避難に特化した国際メカニズムが存在しないため、難民法や難民政策を人権政策と併せて用いることが、太平洋諸国にとって最善の選択肢となるだろう。太平洋各地のコミュニティーの故郷が消滅しつつある今、気候避難の管理という問題は、ますます差し迫った地球規模の要請となっている。

6.提言

以下の７項目の提言は、気候避難や気候紛争の可能性を低減する目的で、気候変動の影響をめぐる計画立案や準備を行うために役立つかもしれない。最初の５項目は世界全体に適用可能であり、最後の２項目は太平洋島嶼国により重点を置いているが、他の国にも適用可能である。

提言１： 気候避難の定義を策定する

さまざまな用語が使われているうえ、一般に認められた定義がないため、広く受け入れられる気候避難と気候避難民の定義を策定する必要がある。定義することによって、難民支援の法的枠組みの範囲に気候避難を含めるという負荷を減らすことができるだろう。

本政策提言の筆者らは、さらなる議論の基礎として、以下の定義を提案する。

気候避難とは、現在および／または将来の気候変動の影響によって余儀なくされた居住地からの移転（国内または国外）を指す。避難は一時的または恒久的、計画的または非計画的、自発的または非自発的なものがある。気候変動は、避難の主要な理由であれば良く、複数の要因が組み合わさった場合もある。気候避難民とは、気候変動の影響を主な要因として移住する人々を指す。

提言２： 紛争に配慮した気候政策を策定する

気候避難をめぐる紛争の可能性を最小限にするために、紛争に配慮した気候政策やアプローチが必要である。最も適切な今後の道筋を計画するために、各分野の専門家（社会科学者や軍関係者など）が、影響を受けたコミュニティーと協力し、これらの政策やアプローチを策定するべきである。

提言３： 気候避難を人権アプローチによって捉える

人権に基づく枠組みを採用する政策手段や法的手段によって、気候避難民に追加的な支援と保護を提供することができる。そのようなアプローチは、人間の尊厳を守ることに重点を置き、人権侵害を許容しない。人権枠組みのもとでは、強制送還に対するより強力な保護、人道援助への十分なアクセスが求められる。

提言４： 国際気候避難条約と地域行動計画を策定する

気候避難は比較的新しい問題であるため、現在、慣習法や国際条約によって提供される保護は最低限に留まる。そのため、国際社会にとっては、既存の国際法を修正するか、あるいは人権に基づくアプローチを用いて新たな枠組みを策定する機会がある。

国際条約は、より地域に即した制度の有益な基盤となり得る。例えば、２国間または地域フォーラム（太平洋諸島フォーラムなど）において策定された条約は、適時かつコスト効率的に地域的関与を引き出すうえでより有効と考えられる。地域規模で行動計画を策定することができれば、既存の安全保障関係をさらに強化するだろう。

提言５： 気候避難ビザや移住経路を設定する

気候避難ビザを発給することにより、状況に応じて恒久的または一時的な在留資格を個人に付与することができる。環境災害によって避難を余儀なくされた人が、安全が確保され次第帰還することは珍しいことではない。また、彼らは、祖国がもはや居住不可能になった人々と同じ保護を求めない場合もある。従って、そのようなビザ制度にはある程度の柔軟性が求められる。

提言６： 気候避難へのアプローチに、伝統文化など、コミュニティーの関与を取り入れる

地域住民の主体的関与を確保し、その将来に関する決定に意見を反映させることは、気候避難に対する今後のあらゆる対応の基盤となる不可欠な要素である。これには、伝統・慣習的な知識、法律、実践を取り入れることが含まれる。文化的なアイデンティティーや慣行を尊重することによって、紛争リスク低減の見込みが高くなる。

提言７： 気候変動フォーラムにおける太平洋島嶼民の役割を強化する

太平洋島嶼民は、気候変動の影響に対して世界で最も脆弱なコミュニティーの一つである。彼らは、気候避難に関連して非常に重い負担を担っており、従って、気候行動、適応、緩和、移住計画に関して率直な意見を述べる権利を持つべきであり、それが認められるべきである。

本稿は、戸田記念国際平和研究所の英文ウェブサイト上に引用文献も含めて掲載した政策提言１１９の要約版である。